ICT vernieuwing? Doe minder en stuur beter

Door Bouko de Groot

BIT, het Bureau ICT-toetsing van de overheid, heeft deze week het advies gepubliceerd over de lopende ICT vernieuwing bij Inning en Betalingsverkeer (I&B) van de Belastingdienst. Hieronder staan de belangrijkste bevindingen om dit falende ICT-overheidsproject, dat tot 2023 een budget heeft van 89 miljoen euro, weer vlot te trekken. De conclusie levert vier pijlers op voor ICT-vernieuwing in elke organisatie.

De uitdaging

Het innen van een belasting of het uitbetalen van een toeslag start met een betalingsverplichting vanuit het Heffing- of Toeslagen-proces. Het I&B-proces handelt deze verplichting vervolgens af. In 2018 betrof dat 270 miljard euro aan belasting- en premie-inkomsten en 70 miljard euro aan uitgaven voor onder andere teruggaven en toeslagen.

Het bestaande landschap is met een grote functionele omvang en honderden gekoppelde applicaties omvangrijk en complex. Vanaf 1995 is meerdere keren geprobeerd om het te vernieuwen. Deze pogingen zijn niet of deels gelukt en daardoor is de complexiteit toegenomen. Zo zijn invorderingsadministraties verspreid over meerdere applicaties. Dit komt onder andere door onvolledige invoering van de applicatie Enterprise Tax Management (ETM) in 2010 en organisch gegroeide lokaal ontwikkelde applicaties (LOA’s).

Dit alles levert grote functionele tekortkomingen op bij onder andere de afhandeling van uitval, het herstellen van fouten, de routering van betalingen, de ontsluiting van gegevens naar en functionaliteit ten behoeve van het klantportaal, de ondersteuning van de invorderingsmedewerkers, het verkrijgen van een integraal beeld van de financiële positie van klanten, de wendbaarheid van applicaties, en batchverwerking van mutaties in plaats van real-time-verwerking.

Geen financiële sturing

BIT constateerde vier hoofdproblemen waardoor het ambitieuze project in de problemen is gekomen: men wil te veel tegelijk doen, er wordt meer vervangen dan dan nodig is, de uitvoering van de vernieuwing is onvoldoende, en er zijn weinig mogelijkheden voor financiële sturing. Vooral dat laatste is interessant. Er is namelijk onvoldoende inzicht in de financiële impact tijdens en na de vernieuwing. Hierdoor is beheersing van de kosten niet mogelijk.

De financiële sturing gaat op tenminste drie gebieden mis:

• Business cases ontbreken of zijn incompleet en te positief. Zo kunnen investeringen niet goed worden afgewogen.
• De financiering is niet stabiel. Werkzaamheden worden gefinancierd uit wisselende financieringsbronnen.  Hierdoor komt het voor dat onduidelijk is welke kosten bij welke business case horen en dit bemoeilijkt de financiële sturing van het project.
• De voortgang wordt te rooskleurig ingeschat, omdat in de voortgangsrapportage niet wordt gerapporteerd op inhoudelijke voortgang en kosten voor uitstaand werk. Hierdoor is het niet goed mogelijk om de voortgang adequaat te bewaken en tijdig kostenoverschrijdingen te signaleren.

Hoe het wel moet: doe minder en stuur beter

BIT adviseert alleen ICT-vernieuwingen te doen die nu echt noodzakelijk zijn en die de organisatie aan kan. BITs vier pijlers voor ICT-vernieuwing:

1. Doe minder tegelijk
Beperk het aantal tegelijk uit te voeren vernieuwingsinitiatieven met onderlinge afhankelijkheden: stel consistente prioriteiten; maak vernieuwingen minder afhankelijk van elkaar; stem de planning beter af op de scope van de vernieuwing.

2. Doe minder
Baseer vernieuwingsbeslissingen op evolutie in plaats van revolutie (volledige vervanging door nieuwbouw). Kies voor beheerste doorontwikkeling van bestaande applicaties: vermijd voorgenomen vervangingen die niet per se nodig zijn; vermijd architecturen die niet zijn getoetst op realisme, zodat er minder hoeft te worden vervangen; blijf investeren in bewezen applicaties; ruim LOA’s op door hun functionaliteit onder te brengen in bestaande applicaties.

3. Houd grip op de ontwikkeling
Houd grip op de ontwikkeling door onzekerheden te beperken: hanteer performance als dominant ontwerpaspect van de architecturen; verbeter de raming van de omvang van de trajecten; bepaal de haalbaarheid van generieke applicaties; bewaak interfacedefinities; pas de services-architectuur en hun procesmodel aan op basis van feitelijke performance-eisen; vermijd dogmatische toepassing van bouwblokken; investeer in adequate testomgevingen; zorg voor een plan B bij tegenvallers.

4. Zorg voor integrale inhoudelijke en financiële sturing
BIT adviseert de financiële impact van vernieuwing als volgt inzichtelijk te maken, om zo meer mogelijkheden te hebben om te sturen:

• Maak een integrale onderbouwde begroting inclusief exploitatielasten.
• Alloceer budgetten aan projecten consistent op basis van inhoudelijke overwegingen.
• Rapporteer voortgang op basis van daadwerkelijk verzet werk en de kosten van het uitstaande werk.

Andere BIT-adviezen:
– 4 do's voor digitale transformatie
– 4 pijlers van succesvolle ICT-vernieuwing
– Hoe datamigratie niet moet