Financials in de publieke sector kunnen lappendeken niet-financiële rapportages helpen voorkomen.

De publieke sector krijgt net als het bedrijfsleven te maken met eisen aan niet-financiële rapportages. Europese regelgeving voor verduurzaming kan indirect ook gaan gelden voor veel organisaties in de publieke sector. Volgens Martin Dees, werkzaam bij de Algemene Rekenkamer en Koos Vos, van beroepsorganisatie NBA, zou daarbij voorkomen moeten worden dat deze regels net zo’n lappendeken worden als die voor financiële rapportages. Accountants en financiële professionals kunnen daar een rol bij spelen. Dees en Vos zijn docenten van de ‘actualia public auditing en accounting: trend en ontwikkelingen’ van Academie Publieke Sector. 

Europese richtlijn via BW2 Titel 9 omgezet
Op dit moment wordt gewerkt aan Europese regelgeving voor duurzaamheidsverslaggeving. De regels zijn in eerste instantie gericht op het grotere bedrijfsleven, maar de verwachting is dat ook grote delen van de Nederlandse publieke sector ermee te maken gaan krijgen. Dat is een gevolg van de manier waarop Nederland de Europese regelgeving omzet in nationale wetgeving, legt Vos van de NBA uit.

“In Titel 9 Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek wordt de generieke verslaggeving geregeld waar accountants mee te maken hebben. Daar zitten ook Europese invloeden in. Als die Europese richtlijn via titel 9 naar Nederland vertaald gaat worden, dan zal dat ook effect hebben op de publieke sector. Ministeries baseren de verslaggevingsregels voor de sectoren waar ze beleidsverantwoordelijk voor zijn immers op titel 9.”

Dat geldt echter niet voor elke publieke organisatie. Voor bijvoorbeeld ministeries en gemeenten gelden andere, aparte regels. In feite ontstaat dan een lappendeken aan regels voor niet-financiële verslaglegging, net zoals dat voor de financiële informatie al sinds jaar en dag het geval is.

Zo veel mogelijk gelijktrekken
Een onwenselijke situatie, zegt ook Dees van de Algemene Rekenkamer. “Waar het kan moet je zo veel mogelijk zaken gelijktrekken. Hoe ziet de verantwoording eruit, waar moet die over gaan en waar moet de accountant op toetsen? Harmoniseer waar mogelijk, differentieer alleen maar als er echt iets specifiek geregeld moet worden. We zijn door een gebrek aan coördinatie ver verwijderd van dat ideaalbeeld.”

Hij en Vos pleiten ervoor dat de hele publieke sector zo goed mogelijk in de pas loopt met, of zo mogelijk vooruit loopt op, de regels die voor de private sector gaan gelden. Practice what you preach, and lead by example. Uiteraard moet daarbij wel goed rekening worden gehouden met het specifieke karakter van publieke organisaties en de administratieve lasten.

Dees: “Als accountants en finance professionals kunnen wij daar ook een rol bij spelen want we hebben naast een controletaak ook een natuurlijke adviesfunctie. We kunnen bijvoorbeeld sparren en kennis delen met de organisaties waar we komen en we kunnen bij kaderstellers pleiten voor eenduidige definities, uitgangspunten en goede en werkbare standaarden. De ontwikkelingen naar SBR, XBRL helpen hierbij. Dat bevordert ook de doelmatigheid en kwaliteit van de accountantscontrole. Zo kan je als accountant bijdragen aan een publieke sector waar de burger trots op kan zijn. Een sector die niet achteraan komt hinkelen en allerlei regels over het bedrijfsleven uitstort, maar er zelf maar heel mondjesmaat aan voldoet.”

Publieke sector groot en complex
Dat de financiële verslaglegging een lappendeken is, is mede een gevolg van de manier waarop de publieke sector in Nederland is georganiseerd. Het is een groot en complex geheel van verschillende overheidslagen en organisaties die publieke diensten leveren, waarbij verschillende ministers verantwoordelijk zijn. Via regelgeving en bekostigingsstructuren zoals subsidies en specifieke uitkeringen zijn er verbanden tussen al die partijen. In de cursus ‘Actualia public auditing en accounting’ waarvan Dees en Vos de docenten zijn komt dit uitgebreid aan de orde.

Vos maakt de vergelijking met een grote onderneming. “Je kan spreken van een imaginair concern Rijk met bovenin de rijksoverheid als raad van bestuur die regelgeving maakt voor alle sectoren. Iedere sector moet zorgen voor de horizontale, maatschappelijke verantwoording en deels dezelfde en aanvullende verticale verantwoording richting ministeries en toezichthouders. Je ziet alleen dat die ministeries elk een eigen koers varen en af en toe gekke dingen doen.”

Hij geeft een voorbeeld uit de zorg. Lange tijd hoefden zorginstellingen van het ministerie van Volksgezondheid geen bestuursverslag te maken. “Ze deden dat zo omdat ze die informatie via een ander systeem ‘verticaal’ boven water haalden.” Sinds 1 januari is weer aangesloten bij het generieke systeem en is het bestuursverslag wel weer verplicht. “Dat heeft effect op die instellingen, die informatie kunnen opnemen over fraude en continuïteit, maar ook op de accountants die het weer moeten meenemen in de controle van de jaarrekening.”

Schakels in keten
Voor accountants en publieke financials is het belangrijk dat ze zich bewust zijn van het feit dat ze werken in een keten. “Op elk bestuursniveau zijn er instellingen, is er een verantwoordelijk bestuur en zijn finance professionals actief. Zorg dat je je bewust bent van je positie en hoe je een rol kan spelen in het optimaliseren van die verticale keten.”

Daarnaast is er de horizontale ‘reporting supply chain’ binnen elke afzonderlijke organisatie voor de openbare maatschappelijke jaarverantwoording. Ook daar speelt een optimalisatievraagstuk, waarbij iedere schakel moet kunnen voortbouwen op een professionele voorafgaande schakel, zegt Dees. “De Commissie toekomst accountancysector heeft daar in haar rapport van begin 2020 nadrukkelijk op gewezen en ook de NBA heeft hier onder meer via het project Ketenkracht veel aandacht voor.”

Publieke belang hoog houden
Een ander belangrijk aandachtspunt voor de accountant en controller in de publieke sector is dat deze zich bewust moet zijn dat hij of zij in een politieke omgeving opereert, zegt Dees. “Je bent eigenlijk een vertrouwenspersoon die in de politieke arena het publieke belang hoog moet zien te houden en zich moet uiten als er dingen gebeuren die niet de bedoeling kunnen zijn.” Hij verwijst naar de nog altijd niet beëindigde toeslagenaffaire.

De regels werden op een zeer rigide manier neergezet en toegepast met grote nadelige gevolgen voor betrokken burgers. Een aanvrager van kinderopvangtoeslag kon door één administratieve fout te maken krijgen met terugvordering van de hele toeslag. “Iedereen heeft daaraan meegewerkt, tot en met de Raad van State. Ook de controle-instanties van het Rijk hebben onvoldoende aan de bel getrokken, terwijl iedereen aanvoelde dat dit niet de bedoeling kon zijn. Belangrijk is de menselijke maat en hardheidsclausule bij het ontwerpen van regelgeving. Nu worden er juist weer vraagtekens gezet bij de compensatieregeling.”

Beroepsopvatting
Betekent dit dat de finance professional moet waarschuwen als de overheid dreigt te ontsporen? Dees denkt het wel. “We zien in het kabinetsakkoord dat de Algemene Rekenkamer extra budget krijgt, net als andere kritische instanties. Dat is een uiting van een sterkere maatschappelijke behoefte aan tegenkracht. Dat heeft ook consequenties voor de beroepsopvatting van daar werkzame financials. Zorg dat je oren en ogen goed open houdt en dat je dingen die niet door de beugel kunnen aankaart.

Nieuwe uitdagingen
De opkomst van duurzaamheid, meer harmonisering van rapportageregels, innovatie, bijdragen aan meer tegenkracht. Naast dat de basis goed op orde moet blijven, komen er nieuwe uitdagingen op de beroepsgroep af, concludeert hij.