Van structuurbeleid naar megabanken en terug?

Gedurende het afgelopen jaar heeft de overheid fors moeten bijspringen om de financiële sector overeind te houden. Daarbij heeft zij regelmatig de beschuldigende vinger opgestoken naar bankiers en aandeelhouders vanwege de bonuscultuur en korte termijn horizon.

Dit zwarte pieten zal toekomstige financiële crises niet voorkomen. Aan het winstbejag van topmanagers en aandeelhouders ligt immers de menselijke eigenschap der hebzucht ten grondslag. En die valt niet per decreet uit te bannen. Het is zinvoller om na te gaan waar het overheidsbeleid tekort heeft geschoten en of daar wellicht iets aan te doen valt.

STRUCTUURBELEID
Hoe kon Nederland zo kwetsbaar worden voor de turbulentie in de internationale financiële markten? Een aantal decennia geleden was het Nederlandse bankwezen nog zeer binnenlands georiënteerd. Ook waren onze financiële instellingen onderworpen aan het zogenaamde structuurbeleid.

Dit beleid bestond uit het tegengaan van economische machtsconcentraties rondom banken en een scheiding tussen banken en verzekeraars. Structurele veranderingen in het bankwezen werden door de overheid getoetst aan de criteria ‘gezond bankbeleid’ en ‘ongewenste ontwikkeling van het kredietwezen’.

Het eerste criterium betrof het effect op de solvabiliteit en de liquiditeit van de betrokken bank; het tweede criterium was gericht op het voorkomen van ongewenste economische machtsconcentraties. Fusies van grote banken met andere banken van enige importantie werden in beginsel niet toegestaan, vanwege de daaruit voortvloeiende verschraling van het bancaire aanbod.

LIBERALISERING
Het structuurbeleid werd op 1 januari 1990 volledig geliberaliseerd. ‘Europa 1992’ was de belangrijkste overweging hierbij. Beleidsmakers vonden dat de Nederlandse financiële instellingen zich adequaat moesten kunnen voorbereiden op de interne markt. Daarbij pasten de beperkingen van het structuurbeleid niet langer.

De binnenlandse samenklontering die hierop volgde, is aan de burger verkocht door te wijzen op de micro-economische voordelen van marktintegratie: meer keuze en lagere prijzen. Maar buitenlandse concurrentie van enige importantie bleef uit. Omgekeerd werden de Nederlandse financiële instellingen wel zeer actief op buitenlandse markten. Hierin werden ze gesteund door de toezichthouder.

DNB president Wellink merkte hierover op: ‘Dat was vanuit de strategische visie dat onze instellingen de kans moesten krijgen een rol te spelen in het grotere Europa.’

SYSTEEMRISICO
Als resultante van deze visie kende Nederland aan de vooravond van de kredietcrisis een financiële sector met een hoge concentratiegraad en een omvangrijke internationale aanwezigheid. Vanuit het perspectief van de financiële stabiliteit is dit een verdachte combinatie.

Megabanken creëren immers systeemrisico’s, zijn niet compatibel met het op omslag gebaseerde depositogarantiestelsel en stellen de schatkist daardoor bloot aan omvangrijke financiële risico’s. Een deconfiture van één van de grootbanken kan niet worden opgevangen door de sector zelf, zoals de wet voorschrijft.

Omslaan over de overige banken zou immers een domino-effect teweeg brengen. Bij de liberalisering van het structuurbeleid is niet stil gestaan bij de effecten op het systeemrisico. Hopelijk zal de parlementaire onderzoekscommissie kredietcrisis aandacht schenken aan deze opmerkelijke omissie.

Enig inzicht in het denken op het ministerie van Financiën over het systeemrisico biedt de behandeling van de Wet op het financieel toezicht (Wft) in de Tweede Kamer in 2005. Volgens de toenmalige minister van Financiën Zalm wordt het systeemrisico van de grootbanken ondervangen door de hoge kwaliteit van het toezicht in Nederland.

De minister merkte ook op dat de garantieregeling tot nu toe alleen bij kleine banken was toegepast, daarmee implicerend dat de grootbanken weinig kon gebeuren. Eenzelfde vertrouwen in de grootbanken had de toezichthouder, die in 2006 de kans op problemen bij grote banken ten gevolge van financiële risico’s als miniem beoordeelde.

Het beleid van de afgelopen twintig jaar lijkt er dus op gericht te zijn geweest om de groeistrategieën van banken waar mogelijk te ondersteunen, met weinig oog voor de daaraan verbonden risico’s. De impliciete assumptie die hierbij is gemaakt, is dat wat goed is voor een Nederlandse grootbank, ook goed is voor Nederland.

Daarmee lijkt de overheid de rol van sectorale belangenbehartiger op zich te hebben genomen, daar waar men in ieder geval bij de toezichthouder meer terughoudendheid zou verwachten.

INSTITUTIONEEL VS PUBLIEK BELANG
Vanuit economisch gezichtspunt is het niet verrassend dat een toezichthouder zich zo opstelt. De zogenaamde public choice-theorie leert ons dat publieke instellingen niet automatisch in het publiek belang handelen, maar ook hun eigen institutionele belang nastreven. Bij toezichthouders vertaalt zich dat in een streven naar macht, status, invloed en een zo groot mogelijke omvang van het bureaucratische apparaat.

Deze nemen toe naarmate een toezichthouder meer, grotere, en meer internationale banken onder haar toezicht heeft staan. Het toezicht op een aantal grote internationale financiële instellingen leverde DNB veel en interessant werk op. Het is nu eenmaal uitdagender om toezicht te houden op een internationaal opererend financieel conglomeraat dan op een provinciale spaarbank.

Het institutionele eigenbelang verklaart waarom toezichthouders er moeite mee hebben wanneer ‘hun’ bank ten prooi valt aan een buitenlandse overname. Het geconsolideerde toezicht verhuist immers naar het buitenland. De binnenlandse toezichthouder wordt gedemoveerd tot onderaannemer.

Toezichthouders hebben daarom belang bij de creatie van nationale kampioenen. Hoe groter banken worden, des te lastiger een buitenlandse overname en des te groter de kans dat het toezicht blijft waar het is.

NATIONALE KAMPIOENEN
Er zijn echter drie redenen waarom de creatie van nationale kampioenen botst met het publiek belang. Ten eerste stellen nationale kampioenen de schatkist bloot aan financiële risico’s, wanneer deze instellingen ver boven de omvang van hun thuisland uitgroeien.

Sinds Icesave is dit IJsland-effect welbekend. Het is ook van toepassing op Nederland. De blootstelling van de schatkist is groter naarmate de betrokken banken hun buitenlandse spaargelden aantrekken via bijkantoren, die onder de garantieregeling van het thuisland vallen.

Ten tweede reduceren nationale kampioenen de binnenlandse concurrentie op het gebied van de financiële dienstverlening. Ten derde neemt het risico van regulatory capture toe, waarbij de toezichthouder in een afhankelijkheidspositie raakt ten opzichte van de onder toezicht staande bank.

De toezichthouder krijgt dan de neiging zich te vereenzelvigen met de bank. Dit kan een goede uitoefening van de toezichtstaken in de weg staan. De kans dat een toezichthouder handelt uit institutioneel eigenbelang is het grootste in een klein land met weinig banken.

Een bankovername door een buitenlandse partij zal dan al gauw een existentiële angst opwekken bij de toezichthouder. Het public choice-perspectief kan dan ook verklaren waarom DNB in de afgelopen twintig jaren zo weinig oog heeft gehad voor de risico’s die verbonden waren aan de groeistrategieën van de financiële instellingen.

Het was immers in het belang van DNB dat Nederlandse banken in het overnamegeweld de bovenliggende partij zouden blijven. Het verklaart tevens waarom DNB ten tijde van de strijd rond ABN Amro de voorkeur gaf aan een fusie met ING. Deze zou DNB verantwoordelijk hebben gemaakt voor het geconsolideerd toezicht van één van ’s werelds grootste financiële instellingen, die bovendien heel moeilijk zou zijn over te nemen.

Maar zou een fusie ING/ABN Amro in het publiek belang zijn geweest? Het antwoord op deze vraag is nee. Nog afgezien van de nadelige gevolgen van een verdere toename van de marktconcentratie voor de bankconsument, zou deze fusie ook vanuit het oogpunt van systeemrisico onverantwoord zijn geweest.

De autoriteiten hebben hun handen vol aan de problemen rond ING. Een fusie ING/ABN Amro zou dit hoofdpijndossier verergeren. Net als ING was het oude ABN Amro kwetsbaar voor de Amerikaanse hypotheekmarkt en had het een portefeuille giftige obligaties. De Nederlandse belastingbetaler was dan ook fortuinlijk dat deze activa zijn overgenomen door buitenlandse partijen.

HOE VERDER?
Het systeemrisico in de Nederlandse financiële sector is een direct gevolg van het gevoerde overheidsbeleid. Met de liberalisatie van het structuurbeleid zijn de obstakels voor binnenlandse consolidatie uit de weg geruimd. De daarop volgende internationale expansie is door de overheid welwillend gade geslagen en bij tijd en wijle actief gesteund.

Als gevolg hiervan heeft de bankconsument de marktmacht van de grootbanken moeten dulden en is de Nederlandse schatkist bloot gesteld aan omvangrijke financiële risico’s. Deze ontwikkelingen hebben plaatsgevonden onder de vlag van de Europese integratie. Maar al die jaren bleef de omvang van de grensoverschrijdende Europese financiële dienstverlening zeer beperkt.

Na het uitbreken van de kredietcrisis voerde het nationale denken meteen weer de boventoon. Voor Fortis was er geen Europese probleemeigenaar. Dit brengt het Europese integratieproces op een tweesprong. Is dit het moment voor de grote sprong voorwaarts, waarbij het financieel toezicht en vangnet Europees worden georganiseerd?

Hier is veel voor te zeggen, maar de politieke wil voor deze oplossing lijkt niet aanwezig. Bij gebrek hieraan is een stap terug in het integratieproces het enige logische alternatief. Zolang de nationale staat de ultieme risicodrager is zal zij ervoor moeten waken dat de omvang van een bank haar draagkracht niet te boven gaat. Er is dus een nieuw structuurbeleid nodig dat grenzen stelt aan de concentratie in het binnenland en de expansie in het buitenland.

Prof. dr. Ivo J.M. Arnold is verbonden als hoogleraar Monetaire Economie aan Nyenrode Business Universiteit en als Opleidingsdirecteur aan Erasmus School of Economics.