Megaproject, megabudget, megaoverschrijding?

“Ik weet nog dat ik in mijn periode als controller van de HSL-Zuid tegen een journalist zei dat we een half jaar eerder klaar zouden zijn en een paar honderd miljoen goedkoper uit zouden komen. De volgende dagen zijn krant gekocht, maar nee hoor, dat was schijnbaar geen nieuws.” En zo blijft de negatieve perceptie van megaprojecten in stand, zegt Eric Kemperman, manager Projectbureau van het nieuwste megaproject van Nederland, Maasvlakte 2.

Kemperman is verantwoordelijk voor de integrale projectbeheersing en mag onder andere de uitdaging aangaan om het project op tijd en binnen het budget (2,6 miljard euro) klaar te krijgen. Gaat dat lukken? “Als je wilt kun je ongenuanceerd opschrijven dat de aanleg van de Tweede Maasvlakte ruim 200 miljoen euro duurder wordt. Daar is op zich niets aan gelogen. Eenvoudigweg omdat absolute ramingen aan de vooravond van megaprojecten op een zeker prijspeil gemaakt zijn.

Megaprojecten zijn ook in doorlooptijd mega en dus ben je op de datum van oplevering algauw een jaar of vijf à tien verder. Een project dat ooit aan het einde van de nut- en noodzaakdiscussies bij het parlementair besluit (Planologisch Kernbesluit; PKB) geraamd wordt op laten we stellen 5 miljard euro, is bij een inflatie van 2 procent na vijf jaar puur door het verstrijken van de tijd algauw 412 miljoen euro ‘duurder’. Net zoals de prijs van een brood of een liter melk omhooggaat. Maar dat klinkt niet zo spectaculair. En met een inflatie van gemiddeld zo’n 3 procent per jaar kun je uitrekenen dat het bij zo’n megaproject tien jaar na de eerste raming ruim 1,5 miljard euro meer vraagt om datgene te bouwen waar destijds bij volle verstand ja tegen is gezegd.”

Ik begrijp dat de overschrijdingen van megaprojecten voor een deel te verklaren zijn door de prijsstijgingen, maar het kan toch niet dat die de uit de hand gelopen kosten van bijvoorbeeld de Betuweroute en de Hogesnelheidslijn hebben veroorzaakt? Zo simpel ligt het toch niet?

“Natuurlijk zijn er ook andere oorzaken. Om te beginnen de veranderende eisen die aan dergelijke projecten worden gesteld. Oudminister Netelenbos noemde in haar ondervraging door de Tijdelijke Commissie Infra (commissie-Duijvestein) al het veiligheidsregime in Nederland.

Ik weet nog goed dat we destijds bij de HSL-Zuid te maken hadden met uiterst kritische veiligheidsdeskundigen, met name brandweercommandanten, die lokaal de gemeenten adviseerden over de af te geven vergunningen. Toen op een dag die tragische brand in de Mont-Blanctunnel uitbrak, werden de eisen opgeschroefd en hiermee stegen de kosten in rap tempo. Ook de eisen voor milieu en duurzaamheid zijn de laatste jaren aangescherpt. Dat wordt ook nog wel eens vergeten. Als je iets bouwt dat langer mee moet, zul je meer moeten investeren.”

“Om mega-investeringen in infrastructuur ook nog enigszins rendabel te kunnen exploiteren wil je bovendien graag uitgaan van een gezonde balans tussen de investering, het onderhoud op de langere termijn en de exploitatiekosten. De overheid heeft een financieringsstelsel (het kasstelsel), dat slechts kijkt naar de beschikbaarheid van middelen in de komende rijksbegrotingen, niet naar de effecten op onderhoud en exploitatie. Tenminste, dat was jarenlang niet het geval.

Dit verklaart voor een deel de gestegen onderhoudskosten en de enorme vervangingsvraag die er nu ligt als het gaat om de spoorinfrastructuur. Spoor gaat lang mee, maar wat er na de Tweede Wereldoorlog massaal is aangelegd in Nederland, is zo langzamerhand wel aan grondige revisie toe. Naast het intensievere gebruik is ook de wijze van financieren een oorzaak van het achterstallig onderhoud en de noodzaak voor vervanging.”

Dus behalve inflatie en steeds veranderende eisen is ook de wijze van financieren een reden dat de kosten oplopen? Maar dit heeft toch niet zoveel met de overschrijdingen van grote projecten te maken?

“Niet direct, maar als je alle kosten voor verscherpte regelgeving, eisen aan milieuvoorzieningen en duurzaamheid optelt, kom je al een heel eind. Het geeft ten minste een genuanceerder beeld dan men vaak heeft. Vergelijk het maar met je eigen huis. Als je een schilder inhuurt voor een verfbeurt, is het voor de schilder geen kunst om de klus op tijd en binnen zijn offerte te klaren. Hij gebruikt gewoon goedkopere verf en schildert zo nodig een laagje minder. De investering lijkt geslaagd, de problemen komen later. En de kosten komen terug in de ‘exploitatie’. Totdat schilderen geen zin meer heeft en je moet vervangen: dan sta je voor een enorme investering. Dus probeer je dat te voorkomen.”

“Voor megaprojecten speelt nog een andere complicerende factor. Vaak overleven dergelijke projecten vele opdrachtgevers. En het is ook niet altijd even duidelijk wie zich ‘opdrachtgever’ mag noemen. Neem de HSLZuid. Dit project is door uiteindelijk vijf verschillende bewindslieden aangestuurd, ieder met een eigen politieke focus en een telkens wisselende volksvertegenwoordiging.

Dit is heel lastig voor de projectorganisatie, omdat de leercurve telkens opnieuw moet worden gestart. Want de kennis en ervaring van dergelijke complexe projecten en de wijze waarop besluitvorming tot stand komt blijven nauwelijks voldoende gewaarborgd door de steeds wisselende bestuurders die met deze projecten te maken hebben.”

“Wat dat betreft is de bonte schakering betrokken bestuurders voor de commissie- Duijvestein illustratief. De aanbevelingen die de Deense professor Flyvbjerg heeft gedaan spreken mij wat dat aspect betreft aan: een vaste commissie die zich bezighoudt met dergelijke projecten en die de kennis vasthoudt en uitbouwt.”

“Megaprojecten hebben dus te maken met grilligheid van besluitvorming in een telkens wisselende omgeving. Ook het simpele feit dat dergelijke projecten in hun aard uniek en eenmalig zijn speelt mee. Je trekt nu eenmaal voor de aanleg van de HSL, een Betuweroute of een Tweede Maasvlakte geen kant en klaar ontwerp uit de kast. Er ligt geen bestek dat het project tot iedere kuub beton of zand uitspelt. Het vraagt een langdurig ontwerpproces waarin met veel complicerende factoren rekening moet worden gehouden. Politieke besluitvorming, inspraak, omgevingseisen en technische ontwikkelingen hebben hier hun invloed op.”

Dus met al deze kennis en ervaring kunt u de Tweede Maasvlakte niet binnen het budget houden en op tijd opleveren?

“Nee. Ik ben er wel van overtuigd dat we in de discussie die we in Nederland aan het voeren zijn over de beheersing van projecten van deze orde tenminste een genuanceerder beeld boven tafel krijgen. Flyvbjerg toonde met zijn internationaal wetenschappelijk onderzoek aan dat alle grote projecten zonder uitzondering duurder worden en meer tijd kosten.

Rodney Turner, een voormalig hoogleraar Projectmanagement aan de Erasmus Universiteit, heeft in het verleden soortgelijke uitspraken gedaan. Waar het mij om gaat is dat we een realistisch beeld krijgen van de complexiteit van mega’s. Projectbeheersing gaat hier vaak om bedragen waar menige beursgenoteerde onderneming het aardig benauwd van zou krijgen. Maar er wordt door professionals met bezieling aan gewerkt, net als in iedere organisatie.”

“En het is niet onmogelijk om aan projectbeheersing te doen. Het project voor de Tweede Maasvlakte wordt volgens internationale standaarden van goed projectmanagement opgezet, met de leerervaringen die we hebben van de voorgaande megaprojecten. We anticiperen op de aanbevelingen van de commissie-Duijvestein en raadplegen (inter)nationale experts op het gebied van projectmanagement en -control.

Zo hebben we op cruciale momenten met onze opdrachtgever een heroverweging (No Go / Go) afgesproken omtrent de commerciële en financiële haalbaarheid van het project. We doen er alles aan, met kennis, kunde en volle inzet.
Garanties heb je nooit in dergelijke complexe processen, maar in dit geval wel volop vertrouwen in een goede afloop!”