Invloed van niet-financiele factoren op financiele beheersing, 1

Door dr. Rick Anderson, onderzoeker bij Eiffel.

Een gemeente had continue overschotten, terwijl ambities en opgaven niet gerealiseerd werden. Onderzoek moest duidelijkheid geven. Een eerste kwantitatief instrumentele insteek, waarbij de afwijkingen nader financieel zijn geanalyseerd, leverde echter geen duidelijke verklaringen op. Daarna werd gekeken naar de gehanteerde financiële spelregels en de rolinvulling van de verschillende actoren en de budgettaire besluitvorming. Daar bleken de grootste oorzaken voor de afwijkingen te liggen.

Het onderzoek toont aan, dat de mate van financiële beheersing soms verklaard kan worden door factoren op het niet financiële vlak

Bij het opmaken van de jaarstukken 2018, blijkt dat een gemeente het jaar 2018 afsluit met een positief resultaat van meer dan 25 miljoen euro. Dit resultaat is relatief hoog, aangezien de totale lasten in datzelfde jaar iets meer dan 200 miljoen euro bedragen. Dit resultaat is ook vrij onverwachts. De vierde begrotingswijziging, die in november 2018 het licht ziet, gaat namelijk nog uit van een positief resultaat van 9 miljoen euro. Dit resultaat lijkt tot slot structureel. Het jaar 2018 is immers al het vijfde jaar op rij dat een dergelijk positief resultaat laat zien, telkens zo'n 10 procent.

Toch werden  in de ogen van de gemeenteraad de ambities en opgaven doorgaans niet gerealiseerd. Daarom wordt de rekenkamer van deze gemeente verzocht een onderzoek uit te voeren naar de financiële beheersing binnen de gemeente. De vraagstelling richt zich op het vinden van verklaringen voor deze omvangrijke en onverwachte overschotten en in het verlengde daarvan verklaringen te vinden voor de mate van financiële beheersing, of – beter gesteld – het gebrek daaraan.

Theoretische aandachtsgebieden

“De structurele, onverwachte en omvangrijke overschotten te verklaren en een beeld te presenteren van de factoren die de mate van financiële beheersing kunnen verklaren”, zo luidt de doelstelling die dit onderzoek medio 2019 wordt meegegeven. Hoewel een positief rekeningresultaat lang niet altijd problematisch hoeft te zijn, kan een structureel, onverwachts en omvangrijk positief rekeningresultaat binnen gemeenten wel een indicator zijn voor een minder adequate financiële beheersing, zeker als opgaven of ambities niet gerealiseerd worden.

Financiële beheersing wordt in dit onderzoek geoperationaliseerd naar de mate waarin de realisatie aansluit op de primitieve begroting of de gewijzigde begroting. Verschillende oorzaken kunnen ten grondslag liggen aan het verschil tussen begroting en realisatie, zo wijst eerder onderzoek uit. Zo kunnen budgetten minder nauwgezet worden vormgegeven. Gewerkt wordt dan met pm-posten of men baseert de budgettering enkel op de begroting van het vorig jaar, zonder rekening te houden met nieuwe ontwikkelingen die een structurele doorwerking kunnen hebben (Bouckaert en Halligan, 2008). Verder kunnen exogene factoren, waar men vooraf nog geen rekening mee had gehouden, de realisatie positief dan wel negatief beïnvloeden. Te denken is dan aan ontwikkelingen binnen het gemeentefonds, maar ook vertragingen op het gebied van planprocedures, ontwikkelingen bij partners waarmee de gemeente samenwerkt, een onvoorziene instroom (of juist uitstroom) van cliënten in het sociaal domein, etc. (Bordewijk en Klaassen, 2011, Anderson, 2011).

Daarnaast kan de verhouding tussen personele bezetting en bestuurlijke ambities van invloed zijn. Als gedurende het jaar de personele bezetting onverhoopt terugloopt of als sprake is van een personele mismatch, zal doorgaans te weinig capaciteit aanwezig zijn om de bestuurlijke ambities te realiseren, met een achterblijvende realisatie tot gevolg. De verhouding tussen beschikbare personele capaciteit en extern te besteden budgetten ligt dan scheef.

Natuurlijk is het ook mogelijk, dat de rollen met betrekking tot de control functie binnen de gemeente minder adequaat wordt ingevuld. Als budgethouders niet goed op de hoogte zijn van hun rol als budgethouder of als verantwoordelijkheden niet helder zijn, dan bestaat een verhoogd risico op afwijkingen. Dit geldt uiteraard evenzeer voor de rolinvulling door een controller of een financieel adviseur (ter Bogt, 2008). Ook deze rollen worden immers niet altijd adequaat binnen een gemeente ingevuld (Dunleavy, 1991). Een veel voorkomende oorzaak voor afwijkingen kan voorts gevonden worden op het terrein van financiële informatievoorziening (Hooghiemstra, 2016). Op het moment dat deze informatievoorziening minder adequaat is, bestaat het gevaar dat budgethouders sturen op basis van de verkeerde veronderstellingen.

Los van de bovenstaande noties, kunnen verklaringen gezocht worden in de manier waarop wordt samengewerkt binnen de gemeente. Zo kan vanuit een zekere vorm van planningsoptimisme te hoog gebudgetteerd worden, terwijl ook sprake kan zijn van andere vormen van budgetmaximalisatie (Aardema, 2005, Niskanen, 1971). Deze verklaringen liggen dan eerder op het gebied van ‘soft controls’ en besluitvorming, dan op de instrumentele kant.

In deel 2 staan de bevindingen van het onderzoek.
In deel 3 volgt de nadere analyse over de besluitvorming en de onderzoeksconclusie.

In het Controllers Netwerk bespreken leden ook cases en uitdagingen met elkaar. Voor meer informatie: Community Manager Martise Leemhuis.

Bestudeerde literatuur

• Aardema, H. (2005), Stille waarden: een reflectie op overnormering in publiek management, Heerlen, Open Universiteit.
• Anderson, R.J. (2011), In Control of uit de Hand, Kluwer, Deventer.
• Bogt, H. ter (2008), Management accounting change and new public management in local government: a reassessment of ambitions and results – an institutionalist approach to accounting change in the Dutch public sector, Financial Accountability & Management, 24 (3), August, p. 209-241.
• Bordewijk, P., Klaassen, H. (2011), Begroten met beleid, Pleidooi voor planning en control op maat bij de gemeenten, Sdu Uitgevers, Den Haag.
• Dunleavy, P. (1991), Democracy, Bureaucracy, and Public Choice: Economic Explanations in Political Science, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.
• Hooghiemstra, R. (2012), What determines the informativeness of firms' explanations for deviations from the Dutch corporate governance code? Accounting and Business Research, Vol. 42, No. 1.
• Niskanen, W.A. (1971), Bureaucracy and representative government, Chicago.