Niesko Dubbelboer, Algemene Inspectiedienst: 'Iemand moet onze rekening oppikken'

De Algemene Inspectiedienst: de controle en opsporingsdienst van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Onder leiding van Niesko Dubbelboer, hoofd van de stafafdeling Bedrijfsvoering en Control, gaat de AID over naar een outputgestuurde organisatie in het batenlastenstelsel. 'Het is lastig om in de hoofden van medewerkers te krijgen dat iemand onze rekening moet oppikken voor het werk dat we doen.'

De AID is een toezichthouder. De dienst zorgt voor de handhaving van wet- en regelgeving van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De organisatie is het meest bekend door de handhaving tijdens crisissen op het gebied van dierziektes en voedsel.

Denk aan de afschermplicht voor pluimvee, het vervoersverbod bij de vogelgriep of de bleu tongue bij schapen. Maar dat is niet alles: ook algemeen dierenwelzijn behoort tot het takenpakket. Controleurs van de AID voeren dan ook controles uit op veemarkten en kijken of vissers wel met de toegestane middelen vissen.

Dubbelboer: 'Daarnaast onderzoeken we de rechtmatigheid van Brusselse subsidies.' Als laatste aandachtsgebieden noemt Dubbelboer de handhaving van de nieuwe mestwetgeving. 'Toen ik aantrad hadden we meer dan achthonderd regels die we moesten handhaven. Dat zijn er, als gevolg van de drang naar lastenverlichting, nu meer dan honderd. Uitgangspunt is nu minder regels, maar de regels die er zijn moeten meer effect hebben.'

De omschakeling naar het batenlastenstelsel moet meer bedrijfsmatig werken bij de overheid mogelijk maken. De effectiviteit en efficiëntie van de organisatie neemt daarmee toe, zo is de verwachting. De AID is sinds 1 januari 2005 een batenlastendienst van het ministerie van LNV. Concreet betekent dat de beleidsdirecties van LNV handhavingopdrachten verstrekken aan de AID en zij Dubbelboers organisatie betalen voor geleverde prestaties.

'Dat heeft zijn weerslag op de financiële processen in de organisatie', aldus het hoofd Bedrijfsvoering en Control. 'De beleidsdirecties maken vanuit hun prioriteiten de afweging welke handhavingstaken de AID uitvoert. Wij gaan vervolgens aan de slag op die terreinen, die door de politiek en het bijpassende beleid zijn uitgekozen.

We worden daarna afgerekend op de doelmatigheid van de handhaving op die gebieden waarop prioriteit is gelegd, niet op zaken die we vanuit onszelf oppakken. Bij de uitvoering van haar taak kan een controleur op misstanden stuiten, die geen prioriteit hebben vanuit de beleidsdirectie maar die hij vanuit zijn functie wel moet oppakken.

Het is van belang een goede balans te vinden tussen de verantwoordelijkheid als bijzonder opsporingsambtenaar en de afspraken die we met de opdrachtgever maken. Dat besef begint in onze organisatie door te dringen. We moeten ervaringen uit de praktijk natuurlijk wel in de vorm van een beleidsadvies aan het ministerie laten weten.'

Voor de AID is het ministerie van LNV zowel eigenaar als opdrachtgever. Die functies moeten volgens Dubbelboer bij voorkeur worden gescheiden. 'De eigenaar verzorgt de aansturing op basis van de kerntaak, de organisatie, de kwaliteit en het te voeren beleid op het gebied van de bedrijfsvoering. De opdrachtgever meet onze doelmatigheid en prestaties. Dat zijn twee verschillende taken.'

Die scheiding ligt in de praktijk soms nog moeilijk, merkt Dubbelboer. Maar ook de AID heeft moeite taken los te laten die vanuit het nieuwe denken van baten en lasten niet meer tot de kern behoren. 'We zijn op de goede weg, maar op het gebied van cultuur moeten we nog een slag maken. Evenals op het terrein van de invulling van de verschillende rollen die nodig zijn. '

Dubbelboer noemt in dit kader de jaarrekening van de AID, de balans, de winst- en verliesrekening en de agenda van handhavingstaken. Hij van mening dat zijn organisatie best een beetje meer marge mag, wellicht zelfs moet maken, om de continuïteit te waarborgen.

Dubbelboer: 'Toen we in het stelsel van baten en lasten begonnen hadden we nul eigen vermogen. Net als ieder normaal bedrijf in de marktsector moeten we wat spek op de botten hebben om de continuïteit van en vernieuwingen in onze organisatie mogelijk te maken en risico's in de bedrijfsvoering af te dekken.'

Het balanstotaal van zijn organisatie is 15 miljoen euro en de omzet bedraagt zo'n 65 miljoen euro per jaar. Dubbelboer: 'In de systematiek van het nieuwe stelsel rekenen we op eenzelfde manier als de marktsector kosten en opbrengsten toe.'

Consequenties
Wat Dubbelboer betreft heeft de AID niet alleen handhaving in zijn takenpakket. Ook beleidsadvies en voorlichting behoren ertoe.  'Net zoals de politie niet alleen de controle oppakt, maar ook preventief voorlichting geeft. Naleving bevorderen is meer dan alleen controle en opsporen. Beleidsadviezen voor regelgevers en voorlichting aan de doelgroepen zijn belangrijke instrumenten om samen met controle de naleving te bevorderen.'

Ook dit soort onderwerpen horen volgens Dubbelboer onlosmakelijk in zijn portefeuille. Want ook dit is controlling, zegt hij beschouwend. 'Wat de publieke controller wel of niet doet, kan leiden tot politieke consequenties. Control gaan bij ons niet alleen over financiën, maar zeker ook over de operatie.'

Dubbelboer ziet daarbij dat de AID vooruitgang boekt in zijn doelmatigheid. De minister van LNV wil dat de boeren die zich aan de regels houden minder last van controles hebben, maar dat overtreders worden gecorrigeerd. In 2004 lag het aantal overtredingen bij controle nog op één op zes, terwijl die verhouding in 2006 op een op vier uitkwam. '

Kortom: we zitten steeds vaker de overtreders op de hielen, terwijl we de mensen die het goed doen met rust laten.' Dat doen Dubbelboer en zijn organisatie door op basis van kenmerken van overtreders de controles aan te sturen. 'Dat leidt onmiskenbaar tot een kwaliteitsslag.'

Door de effectiviteit van de controles te meten, bracht Dubbelboer key performance indicatoren naar voren in zijn organisatie. 'Houd het simpel', is zijn devies. Die wijze raad gebruikt hij ook bij het vormgeven van risicomanagement, eveneens een stokpaardje van Dubbelboer.

'Om risico's voor onze bedrijfsvoering in te schatten, moeten we in gesprek blijven met onze opdrachtgever. Wat verwacht hij de komende jaren van ons? Hoe kunnen we daar onze investeringen op aan passen? Wat betekent dat voor onze financiele positie op de korte en de lange termijn? Schat ik de antwoorden op dergelijke vragen verkeerd in, dan heb ik een groot probleem. We hebben nu als organisatie een financiële prikkel om onze kerntaak zo goed mogelijk te doen. Dat juich ik toe.'

Alhoewel het marktdenken daarmee een stap verder is geholpen, wil dat nog niet zeggen dat in de verhouding LNV en AID de gedwongen winkelnering is verdwenen. Toch? 'Klopt', geeft Dubbelboer toe. 'Echter, we voeren wel een strijd over het kostenniveau van de controles.'

Achter de oren krabben
Dubbelboer was naast zijn taak als hoofd Financiën en Control programmamanager van het omschakelingstraject naar baten en lasten. In die periode volgde hij ook de opleiding tot public controller aan de Vrije Universiteit.

Zijn broer is controller bij Shell, dus aan vergelijkingsmateriaal met het bedrijfsleven ontbreekt het Dubbelboer niet. Hij sluit niet uit dat hij ook een keer een overstap naar corporate Nederland maakt, maar dat zou volgens hem gezien zijn cv niet logisch zijn. 'Daarbij komt dat mijn hart bij de publieke zaak ligt.'

Controlling in het publieke domein betekent meedenken over de maatschappelijke gevolgen van het handelen van de eigen organisatie. Die gevolgen kunnen in het ultieme doemscenario verstrekkend zijn. Dubbelboer verwijst naar de Schipholbrand en de ontploffing in Enschede.

'Dan krab je je achter de oren. Zijn we in control op onze operationele processen om te voorkomen dat we op ons vakgebied dergelijke crisis voor de kiezen krijgen? Kortom: functioneren we naar behoren?' Daarbij probeert Dubbelboer ook scenario's in het leven te roepen om crises zoals mond- en klauwzeer, bleu tongue en de varkenspest in goede banen te kunnen leiden. Het heeft alles te maken met een goed aansturingprotocol waaronder prestaties beter tot zijn recht komen.

Daarbij laat Dubbelboer als nieuw instrument benchmarking toe. De AID legt zijn prestaties naast die van vijftien andere rijksinspectiediensten zoals die Arbeidsinspectie, Inspectie Verkeer en Waterstaat, de Voedsel- en Warenautoriteit.

'Soms is dat appels met peren vergelijken, maar als je kijkt naar best practices kun je van elkaar leren. Zo hebben we daaruit geleerd dat we in ons jaarverslag meteen al moeten vermelden waar we het komend jaar de nadruk met onze controles op leggen. Net zoals de politie bekendmaakt waar ze die dag gaan controleren. Daar gaat een preventieve werking vanuit en dat is precies wat we beogen.'

Stap voor stap schuift Dubbelboers organisatie naar bedrijfsmatig werken. Prestaties voeren de boventoon, de vrijblijvendheid is er af. 'We werken aan een andere, doelmatigere overheid.'

Persoonlijk
Naam: Niesko Dubbelboer
Leeftijd: 52
Bedrijf: Algemene Inspectiedienst
Opleiding: Dubberboer studeerde in Wageningen cultuurtechniek en algemene economie. In 2002 en 2003 volgde hij de studie public controller aan de Vrije Universiteit.
Loopbaan: Na zijn opleiding ging Dubbelboer aan de slag bij de agrarische hogeschool  Friesland. Hij werd er docent en was voorzitter van de medezeggenschapsraad die het fusieproces midden jaren tachtig begeleidde. Dertien jaar geleden trad hij als hoofdinspecteur aan bij de Algemene Inspectiedienst. In 1999 werd hij hoofd van de stafafdeling Financiën en Control. Sinds een jaar is deze omgedoopt tot stafafdeling Bedrijfsvoering en Control.
Hobby's: Fietsen in het landelijk gebied, koken, lezen en regelmatig een cursus of een college volgen.
Hoeveel fte in financiële functie: 25
Typering finance team: 'Leden van divers pluimage, maar ze zijn er allemaal op gebrand om de veranderingsslag te maken en een zo goed mogelijke prestatie neer te zetten voor onze klant.'
Belangrijkste issues: Omslag naar het batenlastenstelsel
Systemen: Financieel Administratie Pakket van Ross Systems, ERP-bedrijfssysteem in Oracle