Uithoflijn blamage voor project control

De Utrechtse en Randstedelijke Rekenkamer kwam vorige maand met een schokkend rapport over de gang van zaken bij de Utrechtse Uithoflijn. Tijd dus voor een nadere analyse en op zoek naar oplossingen vanuit project control om dit soort misstanden in de toekomst te voorkomen.

Enkele feiten

Het Utrechts Science Park De Uithof vestigt veel (kennis)instellingen, zoals de Universiteit Utrecht en Hogeschool Utrecht. Dagelijks maken veel mensen daarom gebruik van het openbaar vervoer om vanuit de Utrechtse binnenstad naar De Uithof te gaan. Naar schatting zullen vanaf 2020 elke werkdag 60.000 mensen van en naar de Uithof reizen. In 2007 worden de eerste plannen gemaakt om hoogwaardig openbaar vervoer te ontwikkelen op dit traject. In 2011 wordt besloten om dit traject van circa 8 km te “vertrammen”. In 2012 komt er zekerheid over de financiering (onder meer een Rijksbijdrage van 110 miljoen euro) en in 2013 wordt de aanbesteding gestart.
Eind 2014 blijkt BAM de aanbesteding voor het leggen van de infrastructuur gewonnen te hebben en in januari 2015 wordt bekend dat het Spaanse CAF 27 tramvoertuigen mag bouwen en leveren. Medio vorig jaar moest de lijn operationeel zijn. De aanbestedingen pakken gunstig uit: ambtenaren melden in 2015 dat er naar verwachting positieve budgetresultaten optreden bij zowel infrastructuur als materieel.
Vervolgens gaan allerlei zaken mis: er worden kostenoverschrijdingen geconstateerd, deadlines worden niet gehaald en er zijn circa 400 aanpassingen ten opzichte van het oorspronkelijke plan. Gevolg hiervan: er is veel meer geld nodig, namelijk 84 miljoen – op het toch al hoge budget. Daardoor gaat de lijn zeker een half miljard euro kosten en zal niet eind dit jaar worden opgeleverd.
Hierdoor ontstaan ruzies tussen het ingehuurde projectbureau dat de voortgang en kosten moet bewaken en BAM, de aannemer. De ‘bewakers’ trekken aan het kortste eind en worden ontslagen. Ook politici raken in de problemen. Provinciaal bestuurder Verbeek (VVD) treedt af en de Utrechtse wethouder Van Hooijdonk (GroenLinks) komt onder druk te staan.

Aantal rare zaken

De rekenkamer constateert dat de begroting niet klopte. Zo werden bepaalde posten als PM ingeboekt, zoals kosten voor het ticketsysteem en andere kosten die samenhangen met de voorbereiding op de exploitatie, die samen kunnen oplopen tot circa 45 miljoen euro. De reden volgens topambtenaren: de begroting verlagen tot een ‘politiek aanvaardbaar bedrag’. Er is sprake van veel ‘meerwerk’ en soms blijkt de aannemer daar de oorzaak van. Toch schroomt de aannemer niet de kosten hiervan in rekening te brengen bij de opdrachtgever.
Politici en bestuurders worden niet juist, te laat en vaak onvolledig geïnformeerd door ambtenaren. Lange tijd werd door ambtenaren zelfs een positief beeld geschetst over het besluitvormingstraject, de budgettaire ontwikkeling, de kosten, de planning en de risico-ontwikkeling.

Waakhonden ontslagen

In vergaderingen waar politici bij aanwezig waren was er vaak te weinig tijd gereserveerd om agendapunten rond de Uithoflijn te bespreken.
De twee ingehuurde leidinggevende ‘waakhonden’ van het projectbureau werden in 2016 ontslagen omdat ze BAM wilden houden aan de afspraken, volgens NRC op 24 februari 2018. Zij worden vervangen door een persoon die banden heeft met de bouwer omdat de koers wordt verlegd: er moet juist intensiever samengewerkt worden met BAM, vindt de opdrachtgever (de gemeente en de provincie Utrecht).
Een van de twee ontslagen projectleiders treedt als klokkenluider op en maakt bij de provincie melding van belangenverstrengeling. Zijn klacht wordt beoordeeld door een advocatenkantoor dat vaak voor de gemeente Utrecht werkt en wordt ongegrond verklaard. Het feit dat een advocatenkantoor met nauwe banden met de gemeente een melding van een klokkenluider onderzoekt, is opmerkelijk en wordt door sommigen als ongewenst beschouwd. Ondanks alle problemen rond de Uithoflijn meldt BAM hier niets over in zijn Integrated Reports over de afgelopen jaren, terwijl er sprake is van erg hoge maatschappelijke kosten én onrust.

Zwakke cijfers BAM

De financiële resultaten van BAM waren de afgelopen jaren zwak. In 2017 behaalde de bouwer weliswaar een winst van circa 63,3 miljoen euro, maar dat is slechts een winstmarge van 1% van de omzet. Worden de tegenvallers bij de bouw van de zeesluis bij IJmuiden uit de cijfers verwijderd, dan nog komt de marge niet boven de 2% uit. Over 2018 worden soortgelijke cijfers verwacht, terwijl er een negatieve kasstroom wordt voorzien. 
Uit het bovenstaande komt het trieste beeld naar voren dat politici hun werk niet kunnen doen, bestuurders geen grip hebben op hun ambtelijk apparaat en ambtenaren politiek bedrijven en/of incapabel zijn dergelijke projecten te beoordelen en er tijdig, juist en volledig over te rapporteren. Tel daarbij een aannemer die met heel dunne marges werkt en het wordt duidelijk dat daar ook niet op coulance hoeft te worden gerekend als er zaken mis gaan. Sterker nog, zo’n aannemer zou best eens bewust laag ingeschreven kunnen hebben in de wetenschap dat tijdens het werk nieuw en lucratiever werk ontstaat. Er treedt dan eerder een belangenconflict op dan dat ‘de neuzen’ van de opdrachtgever en opdrachtnemer dezelfde kant op zullen wijzen.

Inzet betere mensen heeft geen zin

Als mijn analyse juist is, dan zou in een situatie als deze de inzet van betere mensen en bedrijfseconomische instrumenten weinig zin hebben. Het zal hoogstens duidelijker maken waar het misgaat en waarom het misgaat, maar het gedrag van de betrokkenen wordt er niet door gestuurd. Belangentegenstellingen zullen immers blijven. De bespreking van technieken om beter te begroten en inschattingen te maken van de doorlooptijd, project-balanced scorecards en een betere administratieve organisatie rond projecten – hoe belangrijk ook – laat ik daarom achterwege, want ze zullen niet de oplossing zijn in dergelijke langlopende- en behoorlijk complexe projecten als dit. 
Wat dan wel? Het doel van dit project is helder: er moet een transportoplossing komen voor een zeer grote groep mensen die dagelijks een traject van (slechts) acht kilometer moeten overbruggen. Dat transport moet veilig, redelijk comfortabel en tegen beperkte kosten gebeuren. Die kosten bestaan voor slechts een deel uit infrastructurele kosten en afschrijvingskosten van voertuigen Zeker zo belangrijk worden de exploitatiekosten, zoals energiekosten, personele kosten en onderhoudskosten. Ook ontstaan er in de toekomst opbrengsten. Er zijn constructies denkbaar die ertoe leiden dat de opdrachtgever en opdrachtnemer als echte partners dit doel nastreven, waarbij zij beiden min of meer dezelfde belangen hebben. Denk aan DBFMO-constructies (design, build, finance, maintain en operate). Voor een vast bedrag per jaar bouwt, financiert en onderhoudt een consortium van bedrijven een dergelijke lijn en – als er ook voor operate wordt gekozen – dan voeren ze het transport ook nog uit. Het zou zelfs gratis kunnen, als de latere opbrengsten voor het consortium zijn. Dat wil niet zeggen dat een DBFMO-constructie goedkoper is. Waarschijnlijk is het dat niet, want een bedrijf of consortium dat zo’n constructie aanbiedt, loopt meer risico dan normaliter en dus wil zij een hogere vergoeding. Maar zelfs dan zijn er voordelen voor beide partijen.
Enkele daarvan zijn:
De opdrachtgever hoeft geen project control uit te voeren, wat een enorm voordeel is. Zo’n project als de Uithoflijn is immers uniek voor deze organisatie, terwijl de opdrachtnemer waarschijnlijk vaker vergelijkbare projecten heeft uitgevoerd en dus ervaring heeft. De opdrachtnemer kan beter de beheersing doen en daar nuttige instrumenten voor inzetten. Hij weet hoe die werken, hoe de uitkomsten moeten worden geïnterpreteerd en deze uitkomsten prikkelen hem om ervan te leren bij volgende projecten, zodat er ook maatschappelijke vruchten van deze aanpak worden geplukt.
De ambtelijke organisatie houdt meer tijd over om als goede opdrachtgever op te treden. Bij de Uithoflijn werden gedurende de uitvoering circa 400 veranderingen ten aanzien van het oorspronkelijke afspraken doorgevoerd. Dat is veel te veel en erg kostbaar. Op dit terrein heeft de ambtelijke organisatie veel taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden en wanneer zij meer tijd hiervoor heeft en/of zich beter hierin schoolt, zal de voorbereidingsfase veel effectiever kunnen verlopen.

Werk beter doen

Politici en bestuurders kunnen hun werk beter doen; zij hoeven slechts naar de projectdoelstellingen te kijken en randvoorwaarden te bepalen, zonder dat zij zich uitgebreid hoeven te verdiepen in zaken als financieringsconstructies, voortgangsrapportages, budgetoverschrijdingen en dergelijke. 
De opdrachtnemer zal zorgvuldiger ontwerpen, want tegenvallers komen voor zijn rekening. Die tegenvallers hoeven niet beperkt te blijven tot de bouwfase; hij kiest voor zulke constructies die tevens leiden tot relatief lage onderhoud- en exploitatiekosten. 
Een betere ontwerpfase en slimmere materiaalkeuzes leiden niet alleen tot lagere total cost of ownership , ook de milieubelasting kan er lager door worden als er duurzamer wordt gewerkt. Een dergelijke constructie heeft dus mogelijk ook ecologische voordelen. Opdrachtnemers krijgen nu een prikkel om te leren van eerdere ervaringen omdat die leiden tot lagere kosten. In traditionele samenwerkingsvormen heeft de opdrachtnemer vaak belang bij budgetoverschrijdingen.

Stabielere inkomsten

Opdrachtnemers krijgen via een dergelijke constructie veel stabielere inkomsten en dat voorkomt dat ze in laagconjunctuur mensen op straat moeten zetten en het dividend moeten passeren. In sociaal- en financieel opzicht maakt dat een dergelijke constructie ook voor hen aantrekkelijk.
Kortom: de opdrachtgever wordt via een DBFMO-constructie ontzorgt en dat gebeurt wellicht gemiddeld tegen wat hogere kosten dan wanneer de huidige werkwijze wordt gevolgd, maar zelfs dat is niet zeker. Door slimmere ontwerpfases en materiaalkeuzes – en vooral de belangenovereenkomst tussen opdrachtgever en opdrachtnemer – kunnen de totale projectkosten lager uitvallen dan nu het geval is. Daarbij wordt de kans op grote tegenvallers voor de opdrachtgever juist veel kleiner.
De risico’s, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden om het project tot een goed einde te brengen, komen nu dus te liggen bij de opdrachtnemer en die zal dan ook heel gemotiveerd zijn om de juiste controlinstrumenten in te zetten, zoals goede begrotingstechnieken, earned valueanalyses en dergelijke. Daar heeft hij immers alle belang bij, want met de uitkomsten kan hij echt sturen, wat zijn resultaat ten goede komt.

Theo van Houten is hoofddocent management accounting en onderzoeker bij het lectoraat Financial control aan de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen. Tevens is hij onder meer (mede-)auteur van de boeken: Financial control van projecten  en Bedrijfseconomie in de praktijk