Professioneel adviseren in de planning & controlcyclus

De term vakmanschap wordt vaak verbonden aan ambachtelijke bezigheden en niet aan adviseren. Meer gangbaar is dan de term “professioneel’, of toegespitst op de persoon “professional”. Dit leidt tot associaties met hoger opgeleiden en een hoger abstractieniveau. De vraag is echter of men ook bij adviseren niet vergelijkbare eisen kan stellen of meer modieus, competenties kan benoemen.
Er zijn kennisgebieden waarbij dit goed denkbaar is. Te denken valt aan kennisgebieden waar wetenschappen met algemeen aanvaarde standaarden zijn gegroeid zoals natuur- en scheikunde, of waar de aard van de materie tot standaarden leidt zoals bij accountancy. Ook kunnen vakgenoten, zoals de organisatieadviseurs, zelf hiertoe komen om de kwaliteit van de beroepsuitoefening te bewaken.

Er zijn ook kennisgebieden waar een dergelijke consolidatie niet zo duidelijk aanwezig is. Dit kan bijvoorbeeld komen door de aard van het kennisgebied, zoals de mix van psychologie en creativiteit bij reclame, door de korte bestaansduur, zoals bij alternatieve geneeskunde, of door de context zoals de politiek. Bij deze beschouwing kan niet voorbij worden gegaan aan het verschijnsel dat de beschreven “systeemdwang”, het zichzelf opleggen van normen, niet door iedereen wordt nagestreefd. Deze kan namelijk ook worden beleefd als een ongewenste inperking van vrijheid, of bijvoorbeeld meer specifiek, politieke manoeuvreerruimte.

Dit leidt ertoe dat bij de gestelde vraag drie elementen worden onderscheiden: het kennisgebied, de adviseur en de context waarbinen deze werkt. Om de verbinding met de planning & control-cyclus te verduidelijken wordt in het hierna volgende uitgegaan van de beleidsadviseur en de controller.

De beleidsadviseur in een politieke context heeft een loyaliteitsprobleem. Enerzijds richt hij zich naar de normen van zijn vak en beroepsgroep en anderzijds naar de ei-sen van zijn opdrachtgever. Mertens (1996) beschrijft dit als volgt: “Beleidsadviseurs zijn weliswaar dienstbaar in de zin van gezag toekennen aan uitspraken van de politieke top, maar anderzijds zijn ze actieve en kritische gesprekspartners, die anticiperen op politieke risico’s en bedoelde en onbedoelde effecten berekenen”. Dit leidt onvermijdelijk tot verschillende mogelijkheden om de rol van adviseur in te vullen. Hoppe (1996) onderscheidt zelfs vijf beroepsbeelden van beleidsambtenaren: procesregisseurs sturen, managen en bewaken het beleidsproces, filosofen maken bewust van consequenties, advocaten behartigen de belangen van de politieke opdrachtgever, neo-Weberianen willen objectief onpartijdig beleid ontwikkelen en experts beroepen zich op de eigen professionele analytische deskundigheid.
De organisatie kan ook trachten de adviseur te vormen. Silberman (1993) onderscheidt bijvoorbeeld een meer op de organisatie gerichte bureaucratie en een meer op de professionaliteit gerichte. De overheden in Frankrijk en Japan richten zich op de organisatie: een accent op sterk geprogrammeerde scholing en zware toelatingsexamens. In Engeland en de Verenigde Staten is de entree tot de ambtelijke loopbaan daarentegen meer open en wordt pas later meer aandacht aan de inhoudelijke ontwikkeling van de ambtenaar besteed. Dit kan bij scheefgroei leiden tot twee uitersten, namelijk een geconditioneerde en daardoor niet kritische adviseur en een adviseur die niet bereid is mee te denken over een vanuit zijn eigen opvatting over professionaliteit ongewenst beleidsconcept.
Mertens (1996) stelt dat “professionaliteit is gediend met eigen verantwoordelijkheid en normering aan een onafhankelijk van de organisatie gedefinieerd vakmanschap”. Velen zullen in lijn met de stelling van Mertens bevestigen dat een voorgeprogrammeerd advies objectief gezien weinig waarde heeft. Diens stelling wordt echter onvoldoende recht gedaan als deze wordt gezien als de enige weg om tot een goed ad-vies te komen.

Adviseren vergt systematische reflectie en objectiviteit. Adviseren vergt openstaan voor de mogelijkheid dat er meer dan een oplossing kan zijn. Adviseren vergt ver-volgens ook accepteren dat wat de beste oplossing is niet alleen door de eisen van het vak wordt bepaald, maar ook afhankelijk kan zijn van de situatie waarin de opdracht-gever verkeert, de politieke situatie.
Mertens (1996) heeft eisen geformuleerd waaraan een goed beleidsadvies moet vol-doen. “Gestileerd uitgedrukt zou elk beleidsadvies uit drie goed van elkaar te scheiden kennisbestanden moeten zijn opgebouwd, te weten: de geschiedenis, de vergelijking en een actuele gedaante.”… “Deze drieslag is universeel en leent zich dus voor standaardisering in de werkwijzen en het ‘kennismodel’ van de beleidsorganisatie. Derhalve noem ik het een ‘ijzeren structuur’. Een advies waarin deze componenten niet aan te treffen zijn, zou niet moeten kunnen rekenen op verdere behandeling”. Mertens benadering reikt verder dan een stylistische indeling. Door de geschiedenis aan te geven, vergelijkingen te maken met verwante verschijnselen en de huidige context te belichten wordt de adviseur in feite gedwongen zijn gedachtengang en argumenten te expliciteren. De geadviseerde kan op basis van deze gegevens niet alleen beter een eigen oordeel vormen, maar mogelijk ook alternatieven ontwikkelen. Men dient zich hierbij ook te realiseren dat de adviseur in verschillende situaties kan adviseren. Majone (1989) onderscheidt bijvoorbeeld drie situaties: het doel en de weg waarlangs zijn helder zodat het adviseren bijna om instrueren gaat; het probleem en de oplossingsrichting zijn niet helder zodat sprake is van adviseren op basis van argumenten; er zijn geen bewijzen zodat moet worden overtuigd, bijvoorbeeld door beinvloeding van normen. Zo komen ook de basisvaardigheden van de adviseur in beeld: kennis, kunde en overtuigingskracht.

Het geschetste loyaliteitsprobleem kan men opvatten als een spanning tussen twee personen. Men kan die spanning verkleinen door beide partijen op hun verantwoordelijkheden te wijzen. De adviseur zal dan alternatieven voorleggen en de politieke implicaties van elk daarvan toelichten en de geadviseerde zal de professionaliteit van de adviseur respecteren door duidelijk waarneembaar op grond van politieke motieven te kiezen. Dit brengt ons op het punt of de afhankelijkheid van één adviseur wel zo onvermijdelijk is. Men kan deze spanning ook ten dele depersonifiëren door de organisatie en de leer- en besluitvormingsprocessen daarbinnen in de beschouwing te betrekken. Het institutioneel verankeren van leerprocessen en het opslaan en vooral delen van kennis door communicatie (Quinn 1996) lijkt een uitweg. Het gedachtegoed van Nonaka (1995) over integratie van kennis levert een nog meer gerichte vervolgstap op: er moet een transparante ruimte zijn in de organisatie waarin dezelfde kennis wordt gedeeld en wordt gewerkt aan besluitvorming vanuit het besef dat er niet één oplossing hoeft te zijn. In die situatie neemt de kans op monopolisering van kennis door adviseurs en prestigeslagen tussen die adviseurs over dé oplossing af en wordt het ontwikkelen van beleidsalternatieven met optimale synergie van alle kennisgebieden geïnstitutionaliseerd.

De controller neemt een bijzondere plaats in onder de adviseurs. De controller adviseert, in meest enge zin over financiële zaken (financial controller) en in meest ruime zin integraal over bedrijfsvoering en product (controller). Indien hij zich beperkt tot de financiële zaken weet hij zich gesterkt door wetenschap, regelgeving en de accountant. Daarbij komt dat de financiële aspecten snel dominant zijn bij de sturing, zeker waar het de korte termijn betreft.Voor een algemene verklaring kan men denken aan de schaarste van geld, de relatief eenvoudige meetbaarheid van effecten en de dynamiek op de korte termijn. Bij het bedrijfsleven sluit deze dominantie aan bij het hoofddoel: winst. Bij de overheid is geld echter in essentie slechts een hulpmid-del om het hoofddoel, producten en diensten, te realiseren. De dominantie van het financiële aspect in de begrotings- en planning en controlcyclus daar vergt dan ook gericht tegenspel om beleidsthema’s of thema’s van andere beheersdisciplines adequaat bij het afwegings- en sturingsproces te betrekken. Overigens wordt opgemerkt dat ook in het bedrijfsleven een kentering plaatsvindt ten faveure van een meer inte-grale benadering en lange termijn aspecten. Naast meer duurzame concurrentievoor-delen als marktaandeel en kwaliteit gaat het in het bijzonder om concepten als de “Balanced Scorecard” van Kaplan en Norton en “levers of control” van Simons. Hoe dit ook zij, de huidige situatie geeft de controller bij de overheid een voorsprong op de overige adviseurs. Specifiek punt daarbij is nog dat deze onafhankelijke adviseur van de manager als het scherp wordt gesteld, hoe marginaal ook, direct of indirect het werk van andere adviseurs toetst.

Na de adviseur en zijn context tenslotte het kennisgebied. De adviseur heeft ooit vanuit een persoonlijke voorkeur een vak gekozen en is deskundige geworden. Bij een gunstige ontwikkeling wordt dit gevolgd door een blijvende bezieling voor dit vak, de wens om steeds beter daarin te worden en de wens om daar iets nuttigs mee te doen, bijvoorbeeld adviseren; dan kan men spreken van een echte professional (zie Maister 1997). Het zal geen betoog behoeven dat er vele krachten zijn die deze optimale ontwikkeling kunnen verstoren. Excellerende professionals en organisaties die dit mogelijk maken zijn schaars. De verleiding voor alle partijen is dan ook groot om met middelmatigheid genoegen te nemen en zich terug te trekken op de eigen posities, het gelijk van het vak en de managementtheorieën. De wenselijke synergie tus-sen de diverse kennisgebieden krijgt weinig kansen.

De echte professional heeft uit zichzelf een hoog ambitieniveau en ook de omgeving mag hoge eisen aan hem stellen. Dat vergt investeringen van hemzelf, maar ook van zijn omgeving. De positie van de adviseur is er immers een van afhankelijkheden: tussen de adviseur en zijn vakgebied, zijn concurrerende omgeving en zijn opdrachtgever. Zoals aangegeven is het mogelijk de nadelen van deze afhankelijkheden te beperken door een qua informatie gelijke positie voor alle partijen te scheppen, door als team te functioneren en te leren en het ontwikkelen van beleidsalternatieven te institutionaliseren. Professioneel adviseren in de p&c-cyclus vergt derhalve professi-onalisering van de adviseurs én het adviesproces.

Bronnen
Jeliazkova, M.I., Hoppe, R.. Beroepsbeelden van de beleidsambtenaar: Een onderzoek onder beleidsfunctionaris-sen bij een departement. Beleidswetenschap nr. 2 1996 pp. 124-147.
Kaplan, R.S., Norton, D.P. The balanced scorecard. Harvard Business School Publishing 1996.
Maister, D.H. Een echte professional. Academic Service, Schoonhoven 1997.
Majone, G. Evidence, argument & persuasion in the policy process. Chelsea 1989.
Mertens, F.. Over vakmanschap in de beleidsadvisering. Rede Erasmus Universiteit Rotterdam september 1996.
Nonaka, I., Takeuchi, H. . The knowlegde-creating company: How Japanese companies create the dynamics of innovation. New York/Oxford 1995.
Quinn, J.B., Anderson, Ph., Finkelstein, S. .Making the most of the best. Harvard Business Review 1996.
Silberman, Bernard S. .Cages of reason. Chicago/London 1993.
Simons, R. Levers of control, how managers use innovative control systems to drive strategic renewal. Harvard Business School Press 1995.

Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven
Drs. J. van Dooren is werkzaam bij de centrale financiële directie van het
Ministerie van Justitie als hoofd evaluatie en instrumentontwikkeling