De (on)mogelijkheden tot economische groei in Afrika

In het boek Good Growth and Governance in Africa – Rethinking Development Strategies geven de redacteuren Akbar Noman, Kwesi Botchwey, Howard Stein en Joseph E. Stiglitz de stand van zaken weer in het debat over de Afrikaanse groeimogelijkheden. Voor de volledigheid: Afrika verwijst in dit boek naar de landen bezuiden de Sahara. In dit Afrika is het onvermogen om een juist evenwicht te vinden tussen de rol van de overheid en de marktwerking volgens de auteurs de centrale kwestie.

Voor Stiglitz en de zijnen heeft het beleid van de Wereldbank en het IMF (de ‘Washington Consensus’) bijgedragen aan een kwarteeuw stagnatie in Afrika. Stiglitz wijst erop dat overheden in Oost-Azië een voorname rol hebben vervuld, een rol die groter was dan voorgeschreven door de Washington Consensus. Sparen werd gestimuleerd, evenals investeringen in het onderwijs, technologie en ondernemerschap werden gesteund en er was sprake van regulering van de financiële sector.

Good governance werkt remmend
Afrika heeft zich meer gericht op het door de Washington Consensus voorgeschreven beleid van facilitering van de marktwerking, dat zich onder meer uit in good governance. Voor Stiglitz is het concept van good governance te eenzijdig gericht op een Angelsaksische interpretatie, waarbij economische groei bereikt kan worden door de markt zijn werk te laten doen. Als dit niet lukt, komt dit volgens Wereldbank/ IMF doordat aanbevelingen nog te weinig worden opgevolgd.

Stiglitz geeft aan dat de good governanceagenda, hoe nuttig op zichzelf ook, moet worden herzien. Hij pleit voor ‘growth-enhancing governance’, waarin marktfalen gecorrigeerd kan worden en de kans op overheidsfalen wordt geminimaliseerd. Zo wil Mushtaq Khan dat arme landen zich niet laten benchmarken op bepaalde governance scores, maar alleen die governance-kwesties aanpakken die van belang zijn om in hun specifieke geval tot economische groei te komen.
__________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________

Daarnaast wijst Ohno op de afwezigheid van empirisch bewijs dat good governance noodzakelijk is voor economische groei. Volgens Stiglitz leidt groei tot (betere) governance en niet vice versa. Geen enkel land heeft ooit een good governanceagenda opgesteld en is daarna gaan groeien. Fosu wijst er in zijn model op dat governance in eerste instantie positief uitpakt voor groei, maar na verloop van tijd belemmerend kan worden.

Regulering
De post-Washington Consensus heeft zich deels verplaatst van facilitering van de juiste prijzen naar facilitering van de juiste instituties: autonome centrale banken, geprivatiseerde staatsbedrijven, versterkt eigendomsrecht, aandelenbeurzen, een kleine overheid, democratisering. Terwijl bijvoorbeeld in Zuid- Korea de centrale bank haast een verlengstuk van het Ministerie van Financiën was. De one-size-fits-allbenadering doet geen recht aan de uitgangssituatie van de verschillende landen.

Stiglitz wil een pragmatische aanpak. Goed beleid en goede instituties variëren per land en zijn niet uniform geldig. Voor Stiglitz is de vraag van belang welke interventie er noodzakelijk is, en welke rol governancehervormingen daarin hebben, om de overheid beter te kunnen laten functioneren. Te weinig regulering is voor Stiglitz een even groot probleem als te veel regulering. Hij vraagt zich af wat een land eraan heeft als de prijzen voor agrarische producten worden vrijgegeven, terwijl er te weinig toegang is tot financiering, zaaigoed, kunstmest of wanneer de infrastructuur ontbreekt.

Wade geeft het antwoord door Mali als voorbeeld op te voeren. Op aandringen van de Wereldbank werd de handel in Mali volledig geliberaliseerd. Het gevolg was dat veel productiecapaciteit verdween ten gunste van Chinese import. Het zijn volgens Jome en Von Arnim juist de ontwikkelde markten die voordeel trekken uit volledige handelsliberalisatie, niet Afrika. Zelfs in de landbouwsector waar Afrika zich volgens de Wereldbank op moet richten, zullen de voordelen eerder toevallen aan landen als Argentinië en Brazilië.

####

De auteurs willen handvatten bieden voor groei en geloven dat die liggen in de ‘developmental state’. De rol van de overheid moet niet worden beperkt omdat die toch maar tot corruptie leidt. Nee, de overheid moet juist leren hoe ze als groeikatalysator kan dienen en richting kan geven aan het bedrijfsleven. Volgens de auteurs is ontwikkeling niet mogelijk langs de lijnen van marktfacilitering, omdat markten niet statisch zijn, maar dynamisch. Als Zuid-Korea deed waar het goed in was, zou het nog steeds een land vol rijstboeren zijn.

Volgens Stiglitz hadden volwassen markten zoals de VS zich niet kunnen ontwikkelen, als die zich destijds hadden moeten houden aan de regels die Afrika nu voorgeschreven krijgt. In dit kader wijzen Watanabe en Hanatani erop dat er geen lineaire trend in de richting van handelsliberalisatie bestaat, maar dat er sprake is van cycli van importsubstitutie en exportoriëntatie. Oyeyinka en Sampath halen het voorbeeld van India aan. Daar heeft men bewust patentrechten niet erkend, wat leidde tot een exodus van farmabedrijven uit het land. Indiase bedrijven stapten in dit gat en zijn nu marktleider, onder meer in generieke medicijnen. Uiteindelijk is India weer toegetreden tot de WTO, maar wel vanuit een comfortabele uitgangssituatie.

Industriepolitiek nieuwe stijl
Landen moeten volgens de auteurs in de gelegenheid worden gesteld om te leren: om nieuwe technologische vaardigheden te verwerven, nieuwe wijzen van zakendoen en nieuwe manieren om de economie te reguleren. Stiglitz is daarmee voorstander van een industriepolitiek nieuwe stijl. Ondersteuning van het bedrijfsleven, kennisontwikkeling en exportoriëntatie staan centraal.

Dit kan het beste door Afrika meer ruimte te geven om af te wijken van internationale handelsafspraken. Stiglitz pleit voor bescherming van het opkomende bedrijfsleven in Afrika, maar wel specifiek per land. Zo kan worden voorkomen dat bedrijven kunstmatig hoge winsten of andere voordelen behalen die ten koste gaan van de economische groei.

Afrikaanse ‘winnaars’ wijst Stiglitz verder niet aan, daarvoor kent Afrika als geheel te veel een boom & bust-cyclus, gebaseerd op grondstoffen. Wel meent hij dat landen als Botswana en Ethiopië het goed doen – elk op zijn eigen wijze. Fosu wijst daarnaast op Mauritius. Over het algemeen zijn de landen die door de tijd heen een redelijk constante economische groei hebben laten zien Botswana, Mauritius, Mozambique, Ethiopië, Tanzania, Oeganda en Ghana.

Tot slot stelt Nayyar dat Afrika genoeg groeimogelijkheden heeft. Een grote en jonge bevolking, lage inkomens en veel grondstoffen. De nadelen, zoals een gebrekkige infrastructuur, beperkt onderwijs, ontbrekende instituties, slechte governance, zijn volgens de auteurs op te lossen. Afrika kan daarnaast zijn positie verbeteren als bijvoorbeeld China zijn wisselkoersbeleid aanpast.

Zolang er in India en China nog veel onbenut arbeidspotentieel aanwezig is, kan Afrika de positie die deze landen in de internationale waardeketen bezetten niet overnemen. Ook daar zien de auteurs mogelijkheden. De eenentwintigste eeuw kan de eeuw van Afrika worden.

Politicoloog en scenarioplanner Marc Suters is werkzaam bij Ernst & Young. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel.

‘Good Growth and Governance in Africa – Rethinking Development Strategies’ is verschenen onder redactie van Akbar Noman, Kwesi Botchwey, Howard Stein, Joseph E. Stiglitz en uitgegeven door Oxford University Press ISBN 978 0 19 969857 8