De juiste koers varen met Integraal Management en Planning & Control

Zeker met de huidige intrede van Integraal Management binnen gemeentelijke organisaties (met het directiemodel als vliegwiel), wordt het belang en nut van een goede Planning & Control als wezenlijk ervaren.

Een goed ingebedde Planning & Control kan organisaties, maar zeker de ‘zwevende’ integraal manager daarbinnen, een solide basis bieden om doelen te bereiken: Dit door tegelijkertijd te kunnen sturen op zowel een efficiënte als effectieve bedrijfsvoering.

Op basis van een onderzoek  naar de relatie tussen Planning & Control en Integraal Management onder managers, secretarissen en directeuren is onze conclusie: “De koers is ingezet en het kompas is aanwezig. Verantwoordelijkheden zijn geënt op de integrale gedachte en worden door het management over het algemeen herkend. Echter de rol van Planning & Control vraagt om extra aandacht om daadwerkelijk te gaan varen. We zullen hier verder op inzoomen.”

Integraal Management
Het begrip Integraal Management is reeds 20 jaar na de introductie nog steeds een belangrijke besturingsfilosofie binnen gemeenten. Met name met de invoering van het directiemodel wint deze besturingsfilosofie aan aandacht . Echter, nog steeds worden er vraagtekens gezet bij de haalbaarheid van Integraal Management.

In deze context wordt in de literatuur vaak gesproken over “Het schaap met de vijf poten”. Echter, zouden -met de ondersteuning van een goed Planning & Control-instrumentarium- deze vraagtekens niet opgehelderd kunnen worden?

Er doen nogal wat definities van Integraal Management de ronde. In het onderzoek hebben wij de volgende definitie van Integraal Management gehanteerd: “Integraal Management betekent dat leidinggevenden binnen centraal vastgestelde kaders, de integrale verantwoordelijkheid krijgen voor alle aspecten voor de realisatie van de producten binnen hun eenheid. Dit betreft zowel middelen (financiën, personeel, materieel) als resultaten.”
 
In het onderzoek is gekeken wat de status is van (de invoering van) Integraal Management binnen gemeenten. Vervolgens is getoetst in hoeverre en op welke wijze de verschillende elementen van de planning en control-cyclus worden ingezet.
 
De planning en control-cyclus is hierbij als volgt geïnterpreteerd: “Planning is alles wat een organisatie zou willen bereiken en op welke wijze. Control dient erop toe te zien dat gewenste resultaten met de inzet van de vooraf bepaalde middelen ook daadwerkelijk bereikt worden. Hierbij moet aangetekend worden dat dit breder is dan alleen financiële bewaking.”   

Integraal Management versus Planning & Control
Vrijwel alle gemeenten uit het onderzoek (97%) geven aan bezig te zijn met het concept Integraal Management of hebben dit reeds als zodanig ingevoerd.

Bij het uitvoering geven aan Integraal Management hanteert men over het algemeen de gebruikelijke/reguliere Planning & Control-producten:
· de voorjaarsnota en de programma- en productenbegroting om te plannen;
· de management- en bestuursrapportages en jaarrekening om te verantwoorden.

Slechts 40% van de respondenten maakt naast de bovengenoemde reguliere producten gebruik van eigen rapportages danwel maatwerkrapportages opgesteld door bijvoorbeeld ondersteunende afdelingen (o.a. Financien, P&O).

De reguliere producten uit de Planning & Control-cyclus zijn daarbij veelal zo opgezet dat het de integraal manager geen handvatten geeft om op het gewenste niveau sturing te geven aan de door hem opgestelde doelstellingen. De beschikbare informatie biedt vaak informatie op een hoger abstractieniveau en is derhalve niet geschikt voor de manager om richting te geven aan zijn afdeling.

Daarnaast ontvangen zij deze informatie een beperkt aantal keren per jaar. Dit onderschrijft de bevinding dat een groot deel van de respondenten niet kan (bij)sturen op basis van de huidige informatie en dat het beperkt blijft tot het sturen op hoofdlijnen.
 
Op basis van bovenstaande kan dus de voorzichtige conclusie getrokken worden dat met de intrede van Integraal Management bij het merendeel van de gemeente de producten binnen de Planning & Control-cyclus niet hierop zijn aangepast.

De koers bepalen
De opzet van de Planning & Control-cyclus en bijhorend instrumentarium is er tot op heden veelal op gericht om verantwoording af te leggen: via de jaarrekening, marap’s en beraps. De inhoud hiervan betreft veelal informatie op hoofdlijnen. Om (integraal) te kunnen sturen, moet er meer gewerkt worden met stuurinformatie in plaats van verantwoordingsinformatie.

De verantwoording via de jaarrekening, marap’s en de beraps zal blijven bestaan, maar de sturing zal meer moeten plaatsvinden op basis van de SMART geformuleerde KPI’s op afdelingsniveau.

Het blijft voor gemeenten echter lastig om beleidsdoelstellingen, maar ook productdoelstellingen SMART te formuleren, laat staan hier KPI’s op afdelingsniveau aan te verbinden. Doelstellingen zijn niet SMART gemaakt, zodat lastig feedback gegeven kan worden in hoeverre doelstellingen gerealiseerd worden c.q zijn, danwel te bepalen welke inzet of welke actie nog nodig is.

Het ontbreken van KPI’s maakt periodiek bijsturen op het integrale pakket van aandachtsvelden van een integraal manager niet, tot nauwelijks, mogelijk.

 
Op koers blijven en de ijsbergen
Een goede sturing op doelstellingen vraagt om een vertaalslag in normen en prestatie-indicatoren. Deze vertaalslag ontbreekt nog teveel. Dit geldt voor circa 70 % van de gemeenten in het onderzoek.  

We komen nog even terug waarom de invoering van KPI’s (smart) zo moeizaam gaat, er zijn zogezegd nogal wat ijsbergen onderweg waarmee rekening moet worden gehouden.

Het bijzondere aan een ijsberg is dat maar een klein stukje zichtbaar is boven het water, het grootste deel kun je niet zien. We richten ons dan ook vaak op het topje van de ijsberg, echter het is wel goed te bedenken dat er een groot deel niet zichtbaar is.

· Zoals Dr. E.P. Jansen onlangs aangaf   is prestatie informatie over processen en outputs voor politici vaak niet interessant. Deze mate van interesse van politici is voor de managers niet stimulerend om actief met de informatie aan de slag te gaan.

· Met het opstellen van KPI’s wordt de zoveelste rapportage binnen de gemeente gevormd. Kan dit dan niet wat minder? Deze vraag stelt ook Prof. Dr. H. Aardema zich . De tendens bestaat -rekening houdend met de Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV)- om met een minimaal aantal rapportages te gaan werken.

Voor verantwoording is dit goed mogelijk, maar in het kader van het besturen van de organisatie/een organisatieonderdeel, zijn wij van mening dat de KPI’s een goede aanvulling zullen zijn voor het (bij)sturen van de afdeling, als wel een goede input kunnen leveren aan de op te stellen begrotingen.

· Zoals uit het onderzoek blijkt, worden rapportages nog steeds gezien als verantwoordingsinstrument en niet als sturing. Dit is een gemiste kans, het gaat er juist om dat je zelf het roer in handen houdt en de koers bepaalt. Het is dus vooral zaak om naast de verantwoording ten behoeve van het bestuur (Plan en Do) je bezig te houden met sturen (én bijsturen) van het eigen organisatie onderdeel (Check en Act).

Samengevat: Integraal Management op koers?
De koers in ingezet: Integraal management wordt op meerdere niveaus toegepast en de bijhorende verantwoordelijkheden zijn geënt op de integrale gedachte en worden veelal ook door het management als zodanig herkend. Het kompas, de inzet van de Planning & Control-cyclus en bijhorend instrumentarium, is met name van belang om te kunnen (bij)sturen.

Middels vooraf gedefinieerde prestatie-indicatoren kan de integraal manager volgen of hij op koers is, dan wel de zeilen moet bijzetten. De rol van het kompas vraagt echter wel om extra aandacht voordat men volledig uit kan gaan varen. De trossen kunnen los, maar er is wel enige voorzichtigheid geboden.

Drs. J.W.J. van Iperen
Drs. N.I. Aarts
Drs. S. de Jong

Jacques van Iperen en Siebren de Jong werken als adviseur bij Hoffman Krul & Partners. Nannet Aarts werkte tot voor kort bij Hoffman Krul & Partners en is inmiddels controller bij KNHS.