Een Masterclass Public Finance van de Nederlandse Waterschapsbank (NWB Bank).

Om de klimaatdoelstellingen van Parijs te halen is het nodig om de energietransitie te versnellen. Deze transitie is een gigantische operationele en financiële uitdaging voor onze decentrale overheden. Op het Public Finance congres van Binnenlands Bestuur, vorige week in de Fabrique in Utrecht, deelden Aard Kluck en Peter Borghstijn van de Nederlandse Waterschapsbank (NWB Bank) hun kennis en ervaring rondom financieringsvormen voor de energietransitie met een geïnteresseerd publiek. Welke constructies zijn er en welke keuzes moeten vooraf gemaakt worden? Wat zijn de uitdagingen waar hun klanten mee te maken krijgen?

Nederlandse Waterschapsbank
Aard Kluck begint de presentatie met een kleine inleiding over de NWB Bank, een bank van en voor de publieke sector die is opgericht in 1954, een jaar naar de watersnoodramp. Het idee was om waterschappen op een voordelige manier te kunnen financieren voor grote investeringen. Door de jaren heen is het speelveld van de bank behoorlijk verbreed. Zo zorgt de NWB Bank voor kredietverlening aan waterschappen, provincies, gemeenten, zorginstellingen en woningcorporaties maar verstrekt zij bijvoorbeeld ook financiering aan grote publiek-private samenwerkingsverbanden en duurzame energieprojecten. Inmiddels heeft de NWB Bank een kredietportefeuille van ruim € 50 miljard en wordt er jaarlijks zo’n € 10 miljard verstrekt aan nieuwe financieringen.

Het overgrote deel van de aandelen van de NWB Bank is in handen van de waterschappen (81%) en de Nederlandse staat (17%). Mede dankzij deze sterke aandeelhouders beschikt de bank over de hoogste kredietwaardigheidsratings: AAA/Aaa. Kluck legt uit dat de triple-A ratings heel belangrijk zijn voor de bank, omdat ze daarmee goedkoop en voor relatief lange looptijden geld kan ophalen in de kapitaalmarkt, jaarlijks zo’n € 10 tot 15 miljard. Een belangrijk deel van de funding wordt opgehaald met zogenoemde ESG Bonds. Dit zijn speciale obligaties waarvan de opbrengsten enkel worden gebruikt voor duurzame en/of maatschappelijke doeleinden. Inmiddels heeft de NWB Bank al meer dan € 19 miljard aan duurzame funding opgehaald en daarmee is de bank de grootste Nederlandse uitgever van ESG Bonds.

Kluck ziet de laatste jaren een flinke groei in de belangstelling voor duurzame obligaties. Dat maakt dat duurzame obligaties soms zelfs goedkoper zijn dan normale obligaties en daar profiteren de bank en klant van. De bank geeft dat voordeel namelijk zoveel als mogelijk door aan haar klanten. Betaalbaarheid is volgens Kluck een belangrijke voorwaarde voor een succesvolle en gedragen verduurzaming in Nederland en de NWB Bank ziet het als haar maatschappelijke taak om de opgave zo goedkoop en passend mogelijk te financieren.

Verschillende constructies financiering duurzame projecten
Overheden kunnen zich voor de realisatie van duurzame projecten direct laten financieren door geld aan te trekken bij publiekesectorbanken zoals de NWB Bank, legt Kluck uit. Dit wordt ook wel balansfinanciering genoemd. De middelen worden daarbij conform de begroting aangewend voor duurzame projecten en hieraan ligt een democratisch verantwoordingsproces ten grondslag. Er is ook de mogelijkheid van projectfinanciering. In dat geval wordt financiering verstrekt aan een speciaal voor een project opgerichte entiteit, een special purpose vehicle.

De NWB is een publiekesectorbank en dat betekent dat zij alleen financiering verstrekt aan publieke partijen of als een publieke partij bij een project betrokken is. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer er een garantie is verstrekt door een publiekrechtelijke instelling, een gemeente of provincie, of als er een bedrijf betrokken is waar het aandelenbelang van de overheid minstens de helft bedraagt. Wanneer een commercieel bedrijf beschikt over een zogenoemde SDE+ of SDE++ subsidie (Stimulering  Duurzame Energietransitie), geldt dat voor de bank ook als overheidsbetrokkenheid. SDE+ en SDE++ zijn subsidies die er bijvoorbeeld voor zorgen dat er altijd een minimale prijs wordt betaald voor energie uit windmolenparken, ook als de energieprijs op dat moment laag is. Daarmee worden duurzame businesscases ondersteund en financierbaar gemaakt.

Fasering en risico’s duurzame projecten
Kluck gaat ook in op de verschillende fases van een verduurzamingsproject. De voorbereiding is wat hem betreft de verkenning, verdieping en uitwerking van een idee om tot een goede businesscase te komen. Daarbij hoort een degelijke stakeholderanalyse: wie brengen het project verder? Wie kunnen voor vertraging zorgen? Maar ook een maatschappelijke kosten/batenanalyse maakt onderdeel uit van dit proces: wat als we het niet doen? Dit zijn stuk voor stuk belangrijke vragen die moeten worden gesteld voordat je toekomt aan het maken van je businesscase en de volgende fase: de realisatie van het project.

De vraag die voor de NWB Bank met name relevant is, is: wat is een ‘bankable businesscase’? Anders gezegd: waaraan moet een businesscase voldoen om voor financiering in aanmerking te komen? De sleutelfactor hierin is volgens Kluck een degelijke risicoanalyse. Wat zijn de risico’s en wie kunnen ze dragen? Kosten gaan voor de baten uit, dus na de investering moeten deze ook worden terugverdiend. Om dat goed te kunnen inschatten is een uitgebreide risicoanalyse nodig. Je moet alle invloeden die er op je pad kunnen komen, zo goed mogelijk inschatten: energieprijzen, inflatie, vervanging van assets, prijsstijging van bouwmaterialen etc. Door deze analyse te doen, krijg je inzicht in de projectrisico’s en die kun je vervolgens afdekken, bijvoorbeeld door alvast je onderhoudscontracten dicht te timmeren voor de komende 15 jaar.
De risico’s zijn veelal het grootst in de constructiefase volgens Kluck.  Er moeten dan de meeste en grootste investeringen worden gedaan met veel afhankelijkheden en mogelijk zijn er hoge aanloopverliezen. Daarom zie je volgens Kluck in de praktijk vaak dat commerciële banken over het algemeen eerder bereid zijn deze fase te financieren. Een bank als NWB Bank heeft veelal een langere adem en kijkt nadrukkelijk ook naar de langer durende exploitatiefase. Grote investeringen verdienen zich vaak pas later terug. Dat betekent dat de looptijd van een door de NWB Bank te verstrekken financiering vaak lang is, 15 jaar is bijvoorbeeld geen uitzondering.

“Maar wat doe je als het ‘maatschappelijk belang’ van een project niet ‘bankable’ is?”, klinkt het uit de zaal. Volgens Kluck kun je als gemeente er dan voor kiezen om een aandeel in de projectvennootschap te nemen, door een garantie beschikbaar stellen of door een kapitaalinjectie geven. Op die manier kan een project dat van maatschappelijk belang is maar geen zelfstandige business case heeft toch van de grond komen. De bank financiert in ieder geval enkel projecten met een sluitende business case. Zou de bank een verlieslatende onderneming financieren, dan komt ook de kredietwaardigheid en de maatschappelijke functie van de publieke bank zelf in het geding.

Projectvennootschap of balansfinanciering?
In het tweede deel van de Masterclass gaat Peter Borghstijn verder in op verschillende financieringsvormen. Doorgaans financiert de NWB Bank grote kapitaalintensieve projecten op het gebied van infrastructuur. Kenmerkende risico´s hierbij zijn hoge aanloopverliezen, zoals bij het aanleggen van warmtenetwerken. Als decentrale overheid moet je op korte termijn vaak flinke investeringen doen die zich pas op langere termijn terugbetalen. Dat betekent dat de looptijd van een door de NWB Bank te verstrekken financiering lang is.

Borghstijn geeft een voorbeeld van een structuur voor een projectfinanciering. Hij gaat daarbij in op het verschijnsel projectvennootschap, dit is een entiteit die speciaal wordt opgericht voor de realisatie van een project. Investeerders en/of de overheid verstrekken daarbij het aandelenkapitaal waarmee ze een hoog risico lopen. Partijen kunnen er ook voor kiezen een achtergestelde lening te verstrekken. Dat soort financieringsconstructies worden vaak gehanteerd in samenwerking met regionale ontwikkelingsmaatschappijen, nationale duurzaamheidsfondsen, of omwonenden via crowdfunding. Op deze manier kan je ook maatschappelijk draagvlak kan creëren. Borghstijn benadrukt in ieder geval dat banken ook bij projectfinanciering altijd zekerheid zoeken. Zij willen grip hebben op de cashflow die voortkomt uit de verkoop van energie en de subsidies vanuit de overheid.
Tegenover projectfinanciering staat dus de meer ‘klassieke’ mogelijkheid van balansfinanciering. Die biedt meer zekerheid voor financiers dan projectfinanciering, omdat je als financier op meer kunt terugvallen dan alleen opbrengsten uit het specifieke project. Doordat het risico in deze gevallen voor de bank lager is, zijn de financieringskosten ook lager. Daar staat tegenover dat je in de uitvoering van het project als overheid de risico’s van het project moeilijk bij andere partijen in de markt kan leggen.

Energiestrategie in handen van lokale overheid?
De kernvraag vanuit het publiek lijkt: wat kan de markt wel voor elkaar krijgen en waar is nu de overheid nodig? Volgens Kluck verschilt dat per markt. Wind is volgens hem meer en meer winstgevend, dus eigenlijk is betrokkenheid vanuit de overheid of financiering van een publiekesectorbank steeds minder vaak nodig. Hij ziet dat commerciële energieleveranciers bijvoorbeeld moeiteloos worden gefinancierd door commerciële banken. Dat geldt op dit moment veel minder voor warmtenetten, met name door de lange aanlooptijd en bijbehorende verliezen. Daarom ziet hij dat lokale of regionale overheden vaak betrokken zijn bij deze projecten, dan wel via een afnamegarantie, dan wel als eigenaar van het betrokken warmtebedrijf.
Hoe de lokale en regionale financiering van specifiek de warmtetransitie de komende jaren gaat worden vormgegeven, dat is op dit moment nog onduidelijk. Dat komt mede omdat de nieuwe Warmtewet inmiddels al weer een paar maanden is teruggetrokken door het demissionair kabinet. De NWB Bank blijft de ontwikkelingen in ieder geval op de voet volgen want voor haar is de energietransitie bij uitstek een lange termijnproject waar men graag vanuit haar maatschappelijke rol aan wil bijdragen. Uiteraard mits de businesscase realistisch en sluitend is. Daarom zit de bank graag ook zo vroeg mogelijk aan tafel bij projecten, omdat de toegevoegde waarde van de  bank niet alleen zit in gunstige kredietvoorwaarden, maar ook in know how en kritische analyses van risico’s.